Instrumen Kebijakan Internasional untuk Mengatasi Eksternalitas Lingkungan Global!
Penggunaan instrumen kebijakan yang tersedia hanya akan mengarah pada hasil global yang hemat biaya jika kondisi tertentu terpenuhi.
Pertama, kecuali masing-masing negara melakukan langkah-langkah kebijakan rumah kaca domestik hemat biaya yang sesuai dengan tujuan efisiensi global, instrumen kebijakan yang diadopsi secara internasional tidak akan mengarah pada tujuan tersebut.
Kedua, masing-masing negara bebas memilih instrumen atau kombinasi instrumennya sendiri untuk memenuhi kewajiban internasionalnya. Namun pilihan instrumen internasional, sampai batas tertentu, akan menentukan pilihan instrumen kebijakan di tingkat domestik.
Beberapa instrumen kebijakan internasional adalah:
(i) Pajak Karbon Internasional,
(ii) Kuota yang Dapat Diperdagangkan, dan
(iii) Izin Pencemaran yang Dapat Diperdagangkan:
(i) Pajak Karbon Internasional:
Jika negara-negara setuju untuk menerapkan tingkat pajak rumah kaca atau karbon domestik yang sama (pajak domestik yang diharmonisasi), biaya pengurangan marjinal akan cenderung disamakan di antara negara-negara tersebut. Kesepakatan semacam itu mungkin harus mencakup pembayaran sampingan dari negara kaya ke negara miskin, jika negara miskin didorong untuk berpartisipasi.
Dalam kasus pajak karbon domestik yang dikenakan oleh kesepakatan internasional, komitmen nasional untuk mengenakan pajak juga akan berbeda karena perspektif pemanasan global berbeda dari satu negara ke negara lain. Jika suatu negara telah menandatangani perjanjian semacam itu di bawah tekanan internasional, negara tersebut dapat membuat pajak karbon menjadi tidak efektif dengan mengurangi pajak energi yang ada, dengan mengenakan pajak pengganti bahan bakar fosil seperti pembangkit listrik tenaga air, dengan memberikan subsidi untuk produk-produk yang padat energi bahan bakar fosil, dan dengan lemahnya penegakan pajak. Sebaliknya, pajak karbon global yang diberlakukan oleh badan internasional akan melanggar kedaulatan nasional dan karenanya akan sulit untuk dinegosiasikan.
Jika pajak karbon global dikenakan sebagai pajak produsen dan bukan pajak konsumen, pendapatan pajak dapat dikumpulkan di negara produsen bahan bakar fosil, bukan di negara konsumen. Ini akan menggeser beban antara kedua jenis negara. Efek distribusi dari pajak semacam itu mungkin tidak dapat diterima di banyak negara dan jika digunakan, dapat menimbulkan tindakan kebijakan perdagangan pembalasan.
Jenis kebijakan internasional alternatif untuk mengurangi emisi dapat berupa kesepakatan untuk memungut pajak internasional yang seragam atas emisi rumah kaca atau karbon di masing-masing negara peserta. Total pendapatan pajak internasional dapat dibagi di antara negara-negara peserta sesuai dengan aturan yang ditetapkan dalam perjanjian.
Salah satu kemungkinannya adalah bahwa pajak karbon dapat dikenakan pada negara sendiri oleh badan internasional. Dalam hal ini, perjanjian tersebut tidak hanya dapat menentukan tarif pajak tetapi juga formula untuk realokasi pendapatan dari pajak. Efektivitas biaya akan menuntut agar tarif pajak diseragamkan di semua negara tetapi realokasi pendapatan tidak akan berdampak langsung pada efektivitas biaya.
Sebagai alternatif, perjanjian tersebut dapat menetapkan bahwa semua negara harus memungut pajak karbon domestik yang sama, yang disebut pajak karbon domestik yang diharmonisasi. Dalam kedua kasus tersebut, tarif pajak yang mencapai target emisi yang disepakati hanya dapat dicapai melalui trial and error. Tarif pajak juga perlu disesuaikan dari waktu ke waktu karena kondisi ekonomi berubah dan semakin banyak informasi ilmiah yang tersedia.
Tarif pajak yang seragam diperlukan untuk alasan efektivitas biaya. Tetapi distribusi biaya yang dihasilkan mungkin tidak sesuai dengan prinsip pemerataan dan keadilan. Untuk alasan ini, transfer sumber daya mungkin diperlukan. Pada prinsipnya, dua versi perjanjian pajak internasional dapat melibatkan transfer keuangan aktual yang sama, meskipun prinsip transfernya mungkin berbeda. Di bawah sistem pajak yang harmonis, kesepakatan tersebut dapat melibatkan pembayaran lamp-sum tetap dari negara kaya ke negara miskin.
(ii) Kuota yang Dapat Diperdagangkan:
Di bawah skema kuota emisi yang dapat diperdagangkan internasional, semua negara koalisi akan dialokasikan kuota untuk emisi. Kuota dapat berupa hak untuk mengulang emisi yaitu, satu ton karbon per tahun, atau hak untuk mengeluarkan volume tertentu sekali saja. Jadi sistem kuota dapat terdiri dari kuota selamanya atau kuota untuk jangka waktu tertentu, katakanlah lima tahun atau kombinasi keduanya. Dalam kasus kedua jenis kuota tersebut, setiap hak emisi yang tidak terpakai selama tahun tertentu dapat disimpan dan digunakan di lain waktu.
Dalam setiap periode, negara akan bebas membeli dan menjual kuota di bursa internasional di pasar spot atau forward. Membatasi waktu kuota mungkin akan diperlukan tidak hanya untuk memperhitungkan ketidakpastian tentang luasnya masalah rumah kaca yang meningkat tetapi juga untuk memberikan kredibilitas pada sistem. Ini juga akan mengurangi risiko negara-negara besar memperoleh kekuatan pasar di pasar perdagangan kuota.
Sistem kuota perdagangan internasional yang efisien mensyaratkan organisasi pasar untuk perdagangan kuota. Dalam kasus sistem pengendalian emisi CO 2 , kuota harus didominasi menurut kandungan karbon dari bahan bakar fosil yang digunakan. Jika kuota ditetapkan untuk berbagai macam gas rumah kaca, maka perlu untuk menimbang gas sesuai dengan potensi pemanasan global yang diperkirakan dan disetujui.
(iii) Izin Pencemaran yang Dapat Diperdagangkan:
Skema kuota perdagangan internasional dapat berdampingan dengan skema perizinan domestik di masing-masing negara. Beberapa negara mungkin memilih untuk memenuhi target emisinya dengan cara lain, seperti pajak atau sistem peraturan. Dalam kasus skema izin yang dapat diperdagangkan dalam negeri, pemerintah pusat akan menerbitkan izin emisi kepada pedagang grosir bahan bakar fosil atau produsen dan importir bahan bakar fosil dan mengizinkan mereka berdagang di pasar izin domestik.
Pemerintah juga dapat mengizinkan pemegang izin untuk berdagang langsung di pasar internasional yang ada. Sebagai alternatif, selama kuota internasional dan pasar izin domestik ada untuk negara tertentu, pemerintah dapat berdagang di pasar internasional dan menetapkan batas domestik yang pasti pada volume izin domestik untuk beberapa periode mendatang.
Pemerintah dapat memilih salah satu dari dua cara untuk mendistribusikan izin kepada masing-masing perusahaan. Dalam kasus pertama, perusahaan akan diberikan bagian dari total volume izin berdasarkan beberapa catatan sejarah (‘kakek’) seperti penjualan bahan bakar fosil baru-baru ini. Alternatif kedua, pemerintah akan melelang perizinan. Beberapa kombinasi dari kedua pendekatan ini mungkin juga dapat dilakukan.
Kedua pendekatan berbeda terutama dalam dua hal. Pertama, ‘kakek’ menyiratkan ‘transfer’ kekayaan yang setara dengan nilai izin kepada perusahaan yang ada, sedangkan ketika izin dilelang oleh pemerintah, kekayaan ini ditransfer ke pemerintah. Pemerintah akan mengumpulkan pendapatan yang serupa dengan pajak domestik atas perusahaan yang menghasilkan volume emisi yang sama.
Seperti penerimaan pajak, pendapatan lelang dapat digunakan untuk mengurangi distorsi pajak yang sudah ada sebelumnya. Kedua, karena pengecualian meningkatkan kekayaan perusahaan semacam itu, hal itu dapat membuat mereka bertahan dalam bisnis lebih lama dari sebelumnya. Pendekatan alokasi ini dapat mengurangi tingkat masuknya perusahaan baru dan memperlambat perubahan teknologi.
Sampai saat ini sebagian besar sistem izin yang dapat diperdagangkan telah menggunakan izin selamanya (atau abadi). Namun, ada beberapa alasan untuk memilih sistem izin terbatas waktu dalam kasus aplikasi perubahan iklim. Pertama, sejauh izin mungkin awalnya dikecualikan, efek negatif yang disebutkan di atas akan dikurangi.
Jika emiten diberikan waktu yang cukup untuk menyesuaikan, alokasi izin selanjutnya dapat dilakukan melalui lelang. Kedua, potensi perubahan kebijakan di masa depan tentang target emisi sebagai tanggapan atas informasi baru dapat menyebabkan masalah signifikan dalam penetapan harga izin jika izin abadi digunakan. Pendekatan alternatif bagi pemerintah adalah mempertahankan kepemilikan izin dan menyewakannya kepada perusahaan untuk jangka waktu tertentu.
Skema di bawah sistem kuota perdagangan internasional, yang sejauh ini telah diterapkan dalam skala kecil hanya di bawah Protokol Montreal untuk perdagangan kuota produksi CFC internasional dan untuk perdagangan kuota konsumsi CFC di dalam Uni Eropa, terdapat banyak pengalaman dengan penggunaan skema izin yang dapat diperdagangkan di dalam negara.
